در خدمت و خیانت استراتژی های توسعه صنعتی

 امروز- لیلا زمانی
راهبرد توسعه صنعتی، مجموعه‌ای از جهت‌گیری‌های بلندمدت دولت است که در بُعد خارجی، چارچوب و شیوه ارتباط بخش صنعت با اقتصاد جهانی را تعیین می‌کند و در بُعد داخلی به‌طور غیرمستقیم بر تخصیص منابع بین صنایع و گروه‌های صاحب‌نفوذ اثرگذار است.مفهوم توسعه صنعتی، مسیر و مرحله‌ای از توسعه اقتصادی است که سیاست صنعتی به‌عنوان نقشه راه در لایه‌ای پایین‌تر، ابزارها، بودجه، ملزومات و تاکتیک‌های اجراییِ این مسیر را مشخص می‌کند. در واقع این راهبرد، شامل همه سیاست‌های صنعتی، تجاری، ارزی، پولی و مالی است که به صورت هماهنگ و موزون در راستای اهداف استراتژی توسعه صنعتی چون تقویت رقابت‌پذیری بین‌المللی، نوسازی ساختار صنعتی، ایجاد مزیت‌های نسبی، تغییرات مطلوب اجتماعی و سیاسی و ... تدوین می‌شود.
با گذشت قریب به دو دهه از اولین تلاش ها برای طراحی استراتژی توسعه صنعتی، شاهد آن هستیم که علی رغم وجود احکام متعدد قانونی و نیز وجود این حکم در سه برنامه اخیر توسعه کشور (برنامه های چهارم تا ششم توسعه)، مطالعات متعددی برای طراحی استراتژی صورت گرفته، اما هیچ کدام به مرحله اجرا نرسیده اند. پرسش مهم گزارش حاضر این است که آیا مشکل از بی کیفیت بودن اسناد تهیه شده بوده یا شرایط متحول بیرونی اجازه اجرایی شدن و گره گشایی به این اسناد نداده است؟
دلایل بسیاری وجود دارد که باور کنیم تحولات بیرونی مقصر به وجود آمدن این شرایط بوده است، وضع تحریم ها، عملاً افق برنامه ریزی را محدود و ضرورت های برنامه ریزان و متولیان اقتصاد و صنعت کشور را تغییر داده است. در کنار آن، نوسانات درآمدهای نفتی و به تبع آن قبض وبسط بودجه دولت، تغییر دوره ای قوای اجرایی کشور و تغییرات گسترده در موضع آنها نسبت به مسائل مختلف ازجمله توسعه صنعتی و دست آخر تغییرات و جابه جایی گسترده مدیران، همگی محیطی بسیار بی ثبات را ایجاد می کند که می تواند مقصر عدم به سرانجام رسیدن تلاش های برنامه ای و ازجمله تدوین استراتژی توسعه صنعتی باشد.امروزه بیشتر نظریه‌های مدرن اقتصادی بر ارتقای ظرفیت نوآوری و توسعه فناوری به ویژه در صنعت و معدن تأکید خاصی دارند و برای این منظور سیاست‌های صنعتی مختلف مانند حمایت‌های مالی،‌ استانداردسازی،‌ پروژه‌های پژوهش مشترک،‌ انتقال فناوری و همکاری میان‌شرکتی را به کار می‌گیرند. کشورهای نوظهورِ توسعه‌یافته فراوانی را می‌توان یافت که با تولید و صادرات محصولات با فناوری بالا در رده قدرت‌های اقتصادی قرار گرفته‌اند. فناوری، موجد مزیت صنعتی و تجاری و مکمل نوآوری تولید و صادرات کالاست؛ به‌ویژه برای اقتصاد کشورهایی چون ایران که به شدت به صادرات نفت وابسته است و برای رشد اقتصادی باید به تولید و صادرات محصولات با فناوری بالا و نیز نوآوری تکیه کند. متاسفانه صنعت ما تاکنون به دلیل تحریم و سوء مدیریت از تجهیزات و فناوری‌های نوین صنعتی بی‌بهره مانده است. فناوری‌هایی که هم نو و سازگار با محیط زیست و هم مکمل بهره‌وری و توان رقابتی تولید است.پیگیری یک استراتژی توسعه صنعتی از مهم‌ترین اقدامات کشورها برای دستیابی به توسعه صنعتی است. کشورهای صنعتی با رویکردهای مختلف اعم از توسعه صادرات، جایگزینی واردات، ارتقای بخش کالاهای سرمایه‌ای یا ترکیبی از آنها به توسعه صنعتی دست یافته‌اند. هر یک از این رویکردها دارای پیامدهای مختلفی است و ارزیابی موفقیت کلی آنها بستگی به این دارد که کشور اجرا‌کننده آن در پی دستیابی به چه هدفی است. از این‌رو در تدوین استراتژی توسعه صنعتی، در نظر گرفتن و اولویت‌بندی اهداف در کنار توجه به شرایط اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و سیاسی هر کشور ضرورت دارد. تدوین استراتژی توسعه صنعتی همچنین باید در چارچوب مشخصی از جمله انتخاب با دقت صنایع و حمایت مشروط و زمان‌بندی شده از آنها صورت پذیرد. از سویی باید توجه داشت که با اتکای صرف به تدوین یک استراتژی خوب، ‌توسعه صنعتی محقق نمی‌شود. بلکه پیش‌شرط اجرای موفق استراتژی توسعه صنعتی، وجود یک دولت توسعه‌گرا با سه ویژگی وجود نخبگان یا حاکمان سیاسی سالم، ‌ملی‌گرا و تحول‌خواه، ارتباط ریشه‌دار با بخش‌خصوصی و وجود نظام اداری مستقل، با صلاحیت و حرفه‌ای است.
دولت مسوول توسعه صنعتی در هند
پس از استقلال هند در سال 1947، دولت مسوولیت توسعه اقتصادی را برعهده گرفت و سیاست‌های اقتصادی در چارچوب برنامه‌های پنج ساله توسعه تنظیم شد. از آنجا که هند در کنار استقلال سیاسی علاقه‌مند به استقلال اقتصادی نیز بود با آغاز برنامه پنج‌ساله دوم، سیاست‌گذاران هندی «رشد بخش کالاهای سرمایه‌ای» را در دستور کار خود قرار دادند. این کشور مایل نبود سرمایه‌گذاری خارجی را بپذیرد مگر به‌عنوان وسیله تحصیل تکنولوژی خارجی. با این حال آمادگی پذیرش کمک خارجی را داشت؛ هرچند از این کمک‌ها نیز بسیار کم استفاده کرد. هند اساسا تمایل داشت خوداتکا باشد و چنین نیز بود. به‌طور کلی جهت‌گیری سیاست‌های صنعتی هند به مدت 30 سال از استمرار برخوردار بود. به عبارت دیگر دیدگاه هند در این مدت، تاکید بر نقش پیشرو بخش کالاهای سرمایه‌ای در اقتصاد و تمرکز بر نقش دولت در راستای تحقق این امر بود. در این دوران، بخش عمومی حدود 40تا55 درصد از مجموع سرمایه‌گذاری‌ها را انجام می‌داد و «سرمایه‌گذاری خصوصی» در صنعت از طریق رشته‌ای از اقدامات مثل صدور جوازهای صنعتی و سهمیه‌های وارداتی، تحت کنترل درآمد. واردات نیز به وسیله سهمیه‌ها(علاوه بر تعرفه‌ها) محدود می‌شد و مقدار آن برحسب نوع محصول و استفاده‌کننده تخصیص می‌یافت. برای جلوگیری از افزایش انحصار در بخش‌خصوصی، «نظارت‌های قیمتی» نیز بر محصولاتی که ضروری تلقی می‌شدند مثل کود شیمیایی، سیمان، آلومینیوم، شکر، فرآورده‌های دارویی و ... انجام می‌گرفت. با فرض تمرکز سیاست‌های اقتصادی هند بر ایجاد بخش کالاهای سرمایه‌ای در راستای استقلال نرخ انباشت سرمایه از رشد درآمدهای صادراتی، می‌توان این کشور را در زمینه صنعتی شدن، موفق ارزیابی کرد. چراکه سهم کالاهای سرمایه‌ای در تولید صنعتی هند از کمتراز 5 درصد در ابتدای برنامه پنج ساله دوم، به حدود 18 درصد در سال 1980 رسید. همچنین طی دوره 20 ساله 80-1960 نرخ رشد ارزش افزوده صنایع مرتبط با کالاهای سرمایه‌ای به 1/ 8درصد بالغ شد. در حالی که در همین بازه، نرخ رشد بخش کالاهای سرمایه‌ای، مصرفی و واسطه‌ای به ترتیب معادل 2/ 6، 9/ 4 و 2/ 4 درصد بود. بنابراین اولویت سرمایه‌گذاری درخصوص کالاهای سرمایه‌ای به‌طور نسبی محقق شد؛ هرچند آهنگ رشد اقتصادی و بهره‌وری طی 3دهه (80-1950) آهسته بود. به‌دنبال رشد کند تولید ناخالص داخلی و بهره‌وری، هند در سال 1985 برنامه‌ای تحت عنوان «اصلاحات صنعتی» به اجرا درآورد. تمرکز این برنامه به سه محور «افزایش سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی»، «تغییر ابزارهای سیاست اقتصادی از نظارت‌های فیزیکی به مشوق‌های ملی» و «تغییر رویکرد استراتژی توسعه صنعتی از جایگزینی واردات کالاهای سرمایه‌ای به سوی اقتصاد بازتر» بود. به این ترتیب، دولت یارانه‌های بنگاه‌های تولید صنعتی را تقلیل داد و نظارت بر قیمت‌ها کاهش یافت. برخی مشوق‌های صادراتی به اجرا درآمد و عوارض گمرکی صادرات در مورد سه چهارم از اقلامی که در گذشته مشمول حقوق گمرکی بودند از میان رفت. همچنین، سیاست اقتصادی، اندکی به سمت ترغیب بیشتر سرمایه‌گذاری خارجی مستقیم متمایل شد. در نتیجه این اصلاحات سهم تولیدات صنعتی از صادرات به حدود 70 درصد رسید. با وجود موفقیت‌های نسبی هند در اجرای این رویکرد، سیاست‌های اقتصادی این کشور به لحاظ زمانی با سیاست‌های جهانی هماهنگ نبوده است. زمانی که تجارت بین‌المللی به شدت در حال گسترش بود، سیاست‌های هند خیلی درون‌نگر بودند. زمانی هم که آهنگ تجارت بین‌المللی آهسته شد، هند تصمیم گرفت نظام تجاری خود را آزاد کند و بیشتر رو به صادرات بین‌المللی آورد.
برزیل و اجرای «جایگزینی واردات»
برزیل یکی از کشورهای موفق در زمینه اجرای «جایگزینی واردات» بوده است. این کشور، جایگزینی واردات را به‌عنوان یک استراتژی آگاهانه برای توسعه اقتصادی آغاز نکرد، بلکه این استراتژی واکنش خود به‌خودی نسبت به یکسری ضربه‌های خارجی مثل از بین رفتن بازار لاستیک برزیل در اواخر قرن نوزدهم، قطع تجارت بین‌المللی طی جنگ جهانی اول، سقوط رابطه مبادله این کشور تا 4/ 46 درصد طی بحران بزرگ اقتصادی دهه 1930 و قطع مجدد بازرگانی بین‌المللی طی جنگ جهانی دوم بود. هر یک از این ضربه‌ها، موجی از صنعتی شدن از طریق جایگزینی واردات را برانگیخت که به افزایش گام به گام سهم صنعت در تولید ناخالص ملی انجامید. برزیل برای «جایگزینی واردات» از سیاست‌هایی چون «کاهش ارزش پول» و «نظارت‌های ارزی» استفاده کرد و «حمایت‌های تعرفه‌ای» را نیز افزایش داد. همچنین «پرداخت‌ بدهی خارجی» را به حالت تعلیق درآورد. در نتیجه این اقدامات موثر، روند کاهشی رشد GDP در دوره 31-1921 محدود شد و سپس با طی روندی افزایشی، تولید ناخالص داخلی واقعی طی دوره 38-1931 در مجموع 4/ 56 درصد رشد کرد. برزیل در سال 1947 در واکنش به رقابت بیشتر بین‌المللی پس از جنگ جهانی دوم، نظارت‌های ارزی را مجددا اجرا کرد و حمایت‌های تعرفه‌ای را افزایش داد که به نفع تولید داخلی کالاهای مصرفی بود. در دوره زمانی 61-1956 موج جدیدی از صنعتی شدن ظاهر شد. سرمایه‌گذاری عظیمی از سوی دولت در نیروی برق، حمل و نقل و در صنایع سرمایه‌ای و واسطه‌ای صورت گرفت. از بخش‌خصوصی در امر صنایع کالاهای مصرفی کاملا حمایت شد. سیاست‌های لیبرال برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی در پیش گرفته شد و سرمایه‌گذاری خارجی مستقیم در تولید صنعتی به سرعت افزایش یافت. در سال 1969، تازه‌ترین موج گسترش صنعتی آغاز شد. وجه مشخص این دوره که اجرای آن در 1976 پایان یافت، رشدی سریع و خارق‌العاده بود که «معجزه برزیلی» نام گرفت. در این زمان روند بلندمدت نرخ رشد تولید صنعتی طی حدود سه دهه و نیم، 7/ 7 درصد در سال بود. برزیل در تجربه صنعتی شدن از طریق جایگزینی واردات کالاهای مصرفی، از توسعه کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای غافل نشد و دگرگونی بلندمدتی در ساختار تولید صنعتی خود به وجود آورد. تا سال 1967، سهم کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای از ارزش افزوده تولید صنعتی 56 درصد بود و سهم کالاهای مصرفی کمتر از یک‌سوم بود. 16سال بعد این ساختار متحول شد و در سال 1983 سهم کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای در ارزش افزوده تولید صنعتی برزیل 62 درصد و سهم کالاهای مصرفی اساسی فقط کمتر از یک‌چهارم بود. بنابراین برزیل بخش صنعتی متوازنی ایجاد کرد که از یکپارچگی مطلوبی برخوردار بود.
طی دوره معجزه اقتصادی به منظور تشویق صدور کالاهای صنعتی، بخش‌خصوصی از یارانه‌های هنگفت و معافیت‌های مالیاتی برخوردار شد. در نتیجه صادرکنندگان کالاهای صنعتی با برخورداری از یارانه‌های ناخالص توانستند محصولات خود را در بازارهای خارجی به قیمت‌هایی در حدود 40تا60 درصد پایین‌تر از قیمت کالاهای مشابه داخلی عرضه کنند. از این‌رو، صادرات تولیدات صنعتی در اواخر دهه 1960 به سرعت افزایش یافت، به‌طوری که در پایان دهه مزبور کالاهای صنعتی بیش از 70 درصد از مجموع صادرات را در برگرفت. در سال 1984 که برزیل در تلاش برای پرداخت بدهی‌های خود بود، مازاد موازنه تجاری عظیمی را به دست آورد. به این ترتیب، برزیل انتقال از صنعتی شدن از طریق جایگزینی واردات را به مرحله ارتقای صدور کالاهای صنعتی با موفقیت به پایان رساند و به تدریج دروازه خود را به‌طور کلی به روی جهان بازتر کرد. بدیهی است الحاق برزیل به (1995)WTO ، دیگر اجازه اعطای یارانه‌های صادراتی به گونه‌ای که در گذشته در این کشور تجربه شد را نمی‌دهد.
حمایت همه‌جانبه و نظارت شدید دولت در کره‌جنوبی
بعد از جنگ کره (1953-1950) اقتصاد این کشور به کلی از هم پاشیده بود. در سال 1961 کره‌جنوبی یک استراتژی جدید اقتصادی صنعتی شدن با جهت‌گیری صادراتی را به اجرا درآورد. این استراتژی نه یک استراتژی آزادی عمل اقتصادی، بلکه ترکیبی از حمایت همه‌جانبه و نظارت شدید دولت بود. یکی از اجزای مهم این استراتژی، یکسان کردن قیمت‌های کره‌جنوبی با قیمت‌های بین‌المللی به منظور بهره‌برداری از برتری نسبی کشور و حفظ قابلیت رقابت صادرات آن بود. در همین راستا، در سال 1961 پول ملی کره از سوی دولت این کشور تضعیف شد. بنابراین ضمن رقابت‌پذیر شدن کالاهای کره‌ای از بعد قیمت در بازارهای جهانی، دولت در راستای حمایت از صادرکنندگان(از منظر هزینه‌های تمام شده)، اقدام به پرداخت یارانه‌های صادراتی کرد. در نتیجه همزمان با «تغییر نظام ارز»، «نظام مالی» نیز تغییر یافت. در سال 1961 دولت اداره پنج بانک عمده را بر عهده گرفت و از این نظارت در جهت اجرای برنامه‌های سرمایه‌گذاری و تولید خود استفاده کرد. سرمایه با نرخ‌های یارانه‌ای در اختیار کارفرمایان خصوصی قرار داده شد و از دیگر سیاست‌های دولتی چون «تعرفه‌ها»، «نظارت‌های قیمتی»، «مالیات بر سود»، «مقرری‌های استهلاک» و «نظارت بر اقلام وارده به هر صنعت» به منظور اعمال تبعیض بین شرکت‌ها استفاده شد. به‌گونه‌ای که به آنهایی که با خواسته‌های برنامه‌ریزان مطابقت داشتند، مساعدت شد و آنهایی که از مطابقت سرباز زدند، جریمه شدند. در سال 1956 نرخ‌های بهره اسمی دو برابر شد. به این ترتیب هزینه استقراض سرمایه افزایش یافت و شرکت‌ها ترغیب شدند از روش‌های تولیدی کاربر استفاده کنند. در نتیجه اشتغال‌ افزایش یافت. اثر دوم افزایش نرخ پس‌انداز، انتقال اندوخته‌های پس‌اندازکنندگان از بازارهای خیابانی به بازار رسمی سرمایه بود. این امر اجرای برنامه‌های محوری را برای بانک‌های تحت نظارت دولت آسان‌تر کرد. همچنین دخالت دولت در پیشبرد صادرات به دقت برنامه‌ریزی شده تولیدات صنعتی در کره‌جنوبی بسیار موفق بود. سهم صنعت در خلق ارزش افزوده طی دوره 75-1960 به دو برابر افزایش یافت و در سال 1984 به 29درصد از تولید ناخالص ملی رسید. طی همین دوره نسبت صادرات به GDP از 4/ 3 درصد به 5/ 41 درصد رسید. بنابراین طی سه دهه اقتصاد کره‌جنوبی عملا از اقتصادی بسته به اقتصادی بسیار باز مبدل شد. سرمایه خارجی منبع مهمی در تامین سرمایه‌گذاری در تمامی دوران صنعتی شدن کره‌جنوبی بود. اما این به معنی وابستگی به سرمایه خارجی نبود. سرمایه‌گذاری خارجی مستقیم که اجازه ورود به کشور را می‌یافت به شدت تحت نظارت بود. معمولا این سرمایه‌گذاری‌ها به‌صورت مشترک ایجاد می‌شد، به‌طوری‌که کره‌ای‌ها در آن نفع نظارتی و کنترلی داشتند و در نهایت سرمایه‌گذاری‌های مشترک بعدا به مالکیت تام کره درمی‌آمدند. از لحاظ رشد اقتصادی نیز، تجربه کره‌جنوبی نشان می‌دهد پس از به اجرا درآمدن استراتژی جدید، نرخ رشد تولید ناخالص داخلی به شدت شتاب گرفت. درحالی که رشد اقتصادی طی سال‌های 62-1953، 7/ 4 درصد بود و در بازه زمانی 85-1962 به 7/ 8 درصد رسید. صادرات کل و به‌ویژه صادرات کالاهای صنعتی نیز سریعا افزایش یافت. به‌طوری‌که تا آغاز دهه 1980، کالاهای صنعتی بیش از 90 درصد از صادرات کل را شامل می‌شد.